Bonifica: proprietario incolpevole

Proprietario incolpevole dell’Inquinamento e oneri di bonifica
Cons. Stato  n. 2740/2013
A cura di Cinzia Silvestri – Studio Legale Ambiente

La sentenza del Consiglio di Stato riporta il contrasto giurisprudenziale sorto sulla questione relativa all’onere e costo di bonifica che grava sul proprietario non responsabile dell’inquinamento. La questione è già all’esame della adunanza plenaria dal marzo 2013 ed in attesa di decisione. Il Consiglio di Stato ritiene invero che la soluzione del caso debba passare  attraverso la soluzione della questione e rimette anche il caso discusso alla decisione plenaria.

Il CASO
Il Ministero dell’Ambiente (e altri ministeri) impugnano la sentenza TAR Toscana 1491/2012 che ha accolto il ricorso proposto dalla società XXX contro  le determinazioni conclusive della Conferenza decisoria, nonché contro il decreto direttoriale recanti prescrizioni di messa in sicurezza della falda e del sottosuolo attualmente di proprietà della ricorrente XXX.
Il TAR Toscana invero precisava che “al proprietario non responsabile di un’area inquinata non possono essere addossati gravosi oneri di messa in sicurezza del sito, in quanto il Codice dell’ambiente ha previsto un coinvolgimento del proprietario – che resta responsabile sul piano patrimoniale, seppure intra vires – soltanto sulla base di una sua eventuale iniziativa volontaria”.
Le Amministrazioni appellanti contestano la sentenza sulla base del principio che la società proprietaria dell’area sarebbe coinvolta nelle attività di ripristino ambientale e messa in sicurezza del sito, “in quanto il titolo giuridico dell’obbligo in capo al proprietario di riduzione in pristino del sito da bonificare sarebbe diretta applicazione del principio comunitario di precauzione, nonché del principio civilistico della responsabilità del proprietario per i danni cagionati da cose in custodia ( art. 2051 cod.civ.).
Il Consiglio di Stato ricorda che con ordinanza n. 2740 del 2013, è stata rimessa alla Adunanza plenaria la questione giuridica relativa alla esatta delimitazione degli obblighi giuridici nascenti, in capo al proprietario non responsabile di un’area inquinata, in ordine alle attività di bonifica e messa in sicurezza del sito.
Il Consiglio di  Stato ricorda i contenuti della ordinanza di rimessione in ordine al problema “se possa farsi gravare sul proprietario dell’area ‘incolpevole’ della contaminazione l’obbligo di realizzare gli interventi di bonifica dei siti contaminati (titolo V della parte IV del ‘codice ambientale) sia pure solo in solido con il responsabile effettivo e salvo il diritto di rivalsa nei confronti di quest’ultimo per gli oneri sostenuti.
 1) Il proprietario non è responsabile ma è onerato dei costi di bonifica.
“Il principio “chi inquina paga”, pur individuando nel responsabile dell’inquinamento il soggetto responsabile per le obbligazioni ripristinatorie e risarcitone, per altro verso, non prevede che – in assenza di individuazione del responsabile ovvero di impossibilità di questi a far fronte alle proprie obbligazioni – il costo degli interventi gravi sulla collettività (per il tramite di uno degli enti esponenziali di questa), ma pone tali costi a carico della proprietà.
D’altra parte, escludere che i costi derivanti dal ripristino di siti colpiti da inquinamento venga sopportato dalla collettività, costituisce proprio la ratio sottesa al principio comunitario del “chi inquina paga”.
La giurisprudenza della Suprema Corte, con la sentenza a Sezioni Unite n. 4472 del 25 febbraio 2009 “sostiene che proprio l’omissione degli accorgimenti e delle cautele atte a realizzare un’efficace custodia e protezione dell’area possano integrare il requisito della colpa previsto dalla norma.
“…Quella posta in capo al proprietario è pertanto una responsabilità “da posizione”, non solo svincolata dai profili soggettivi del dolo o della colpa, ma che non richiede neppure l’apporto causale del proprietario responsabile al superamento o pericolo di superamento dei valori limite di contaminazione. …Il principio comunitario “chi inquina paga”, …imputa il danno a chi si trovi nelle condizioni di controllare i rischi … per cui lo stesso deve sopportarne la responsabilità per essersi trovato, prima del suo verificarsi, nella situazione più adeguata per evitarlo in modo più conveniente”.
 2) Il Proprietario non è responsabile e non è tenuto a sopportare i costi di bonifica
Continua il Consiglio di Stato riportando l’opposto orientamento per il quale “ … non vi sono ragioni testuali o sistematiche per far gravare in capo al proprietario dell’area gli obblighi di adozione delle misure di cui alle disposizioni più volte citate.
Ed invero il Codice  dell’Ambiente stabilisce che
1)          l’obbligo di bonifica è in capo al responsabile dell’inquinamento che le autorità amministrative hanno l’onere di individuare e ricercare (artt. 242 e 244);
2)           il proprietario dell’area non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno solo la facoltà di effettuare interventi di bonifica (art.245);
3)           nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica sono realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250)
4)           a fronte delle spese sostenute, si vedono riconosciuto un privilegio speciale immobiliare sul fondo (253).
L’amministrazione deve provare che l’inquinamento nel sito sia imputabile alle società e a queste ultime non può essere imposto alcun obbligo di adottare misure di bonifica in un’ottica di recupero del sito.
L’ accertamento del nesso di causalità fra il comportamento del “responsabile” ed il fenomeno dell’inquinamento deve essere rigoroso e fondato su adeguata motivazione e su idonei elementi istruttori nonché “su prove e non su mere presunzioni” .

 Leggi anche Proprietario incolpevole e art. 192 Dlgs. 152/2006